В Беларуси периодически поднимается вопрос о том, что нужно пересматривать административно-территориальное деление страны. Еще в 2003 году ученые разработали концепцию, но тогда идею отложили — власти посчитали, что страна пока не готова к таким масштабным переменам. Но в 2018 году на «Большом разговоре с президентом» тема вновь была поднята, в Совете Республики создана рабочая группа по изучению вопроса. А недавно министр экономики Дмитрий Крутой заявил, что административно-территориальное деление может быть пересмотрено после переписи населения, которая пройдет в октябре 2019 года. TUT.BY узнал, какие есть идеи по новому делению, сколько времени потребуется на изменения и почему нельзя просто установить новые границы — нужны реальные реформы.

Сегодняшняя административно-территориальная система сложилась, когда Беларусь была республикой Советского союза, со времени последней реформы прошло более 50 лет.

— В Советские времена была ориентация на индустриализацию, коллективизацию, исходя из этого и создавали районы. Кроме того, отбор района был важен с точки зрения роста партийного руководства, — говорит заведующая отделом мировой экономики и внешнеэкономических исследований Института экономики НАН Татьяна Вертинская. — Была плановая экономика, район должен был обеспечить четкие и незыблемые связи между предприятиями и населением, социальными объектами. Сегодня рыночная экономика, предприятия сами выбирают, к примеру, поставщиков, меняется логика самих связей. Численность — важный фактор, но не ключевой. С большей силой начинают действовать другие факторы — рыночные отношения и технологические изменения.

Почему нужна реформа?

Еще в 2003 году Александр Лукашенко поручил Академии наук разработать идею по совершенствованию местного управления и самоуправления. Тогда концепция реформирования местного управления и самоуправления не была официально принята. Но сегодня этот документ рассматривают в том числе в Совете Республики, где создана рабочая группа по изучению вопроса об административно-территориальном делении страны.

Почему нужна реформа? Во-первых, при существующем делении нарушен принцип равномерности: периферийно расположены четыре из шести областных центров (Витебск, Гродно, Гомель, Брест), 14 райцентров находятся на расстоянии более 200 км от своего областного центра (например, Поставы, Ляховичи, Лельчицы и др.), 16 райцентров расположены ближе к Минску, чем к своему областному центру (например, Ошмяны, Осиповичи, Мир и др.). Во-вторых, производства размещены по всему региону, часто удаленно от областного центра. Итог — неравномерное развитие регионов — люди уезжают в более перспективные города или за границу.

В 2011 году был разработан главный градостроительный документ страны до 2030 года — Государственная схема комплексной территориальной организации (ГСКТО-2030), который предусматривает совершенствование планировочной организации Беларуси.

Два варианта — радикальный и мягкий

Есть два варианта, как изменить административно-территориальное деление.

Вариант первый — радикальный. Отказаться от нынешней трехступенчатой организации (село-район-область) и перейти к двухступенчатой (район-округ). Вопросы национального масштаба, в том числе стратегические, будут решаться на уровне республики. Вместо существующих шести областей и Минска как отдельного региона предлагается создать 18 округов (название «округ» — условное, могут быть предложены и другие варианты) на основе внутриобластных регионов. Внутриобластной регион — это связанные между собой населенные пункты, которые расположены в 1,5−2 часах езды от центра. Данные регионы выделили в схеме комплексной территориальной организации Беларуси, разработанной в 2015−2017 годах.

Эта идея увязывается с последними новациями по развитию средних городов: Орша, Барановичи, Молодечно и другие. Чтобы эти города стали административными центрами новых округов, они должны начать развиваться уже сегодня. С появлением округов изменится социальный стандарт в регионах — должны появиться филиалы или собственные крупные больницы, учреждения высшего образования, науки, культуры и спорта.

— Города-спутники, которые сложились сейчас вокруг Минска, на мой взгляд, должны перейти в зону ответственности столицы, это бы сняло существующие разногласия между Минском и областью о том, кто должен финансировать социальную сферу, например, — отмечает Татьяна Вертинская.

Важно — новое деление предлагается провести в границах нынешних областей. Например, Сморгонь сейчас входит в Гродненскую область, расстояние до Гродно — 234 км, до Минска — 113 км. По предложению нового деления Сморгонь будет относиться к Лидскому округу, расстояние до Лиды — 120 км. Задача реформы — развивать новые центры, а не укрупнять существующие. Так, в границах нынешней Гродненской области предлагают создать два округа, Брестской области — три, Минской — четыре, Витебской — четыре, Гомельской — три, Могилевской — два округа. Минск остается столицей со статусом города европейского значения.

Также предлагается упразднить базовые и первичные уровни административно-территориальных единиц — на месте существующих 118 районов и 1173 сельских и поселковых Советов создать до 475 новых районов с радиусом доступности до центра 14−17 км.

Что дает реформа? Людям будет ближе ездить в «центр», деньги из бюджета будут оставаться на местах, сейчас значительная часть областного бюджета оседает в крупных городах, округов станет больше, а их площадь будет меньше, соответственно, деньги будут распределяться более равномерно. Кроме того, должна улучшиться инфраструктура. В новых центрах появятся филиалы или собственные медицинские центры, высшие учебные заведения, учреждения культуры и спорта. Должен быть решен и транспортный вопрос. Также ставка — на обновление и введение новых предприятий. В идеале это должно помочь удержать людей в регионах.

Второй вариант — мягкий. Районы, в которых проживает менее 20 тысяч человек, предлагают присоединить к прилегающим, более крупным. Например, численность населения в Россонском районе — 8943 человека, Наровлянском — 10 428, Зельвенском — 14 236, Дрибинском — 9369, Краснопольском — 9196. Также предлагается укрупнить малочисленные сельсоветы. И объединить крупные города с районами в одну административно-территориальную единицу — например, Бобруйск, Пинск, Барановичи. В сельской местности оставить только администрацию, отказаться от выборов местных депутатов.

Сколько реформа будет стоить Беларуси, пока неизвестно. Но прежде, чем переходить к новому делению, нужно, во-первых, изучить общественное мнение, а во-вторых просчитать каждый шаг и выработать «дорожную карту». По мнению Татьяны Вертинской, на изменения может уйти минимум 10 лет:

— Обязательно нужно учитывать мнение населения. Невозможно из центра, каким бы циркулем мы не водили круги, определить за людей, как им лучше будет жить. Иногда сегодняшние проблемы можно решить другим способом: например, нет рабочих мест — стимулируем малое предпринимательство, нет доступности — может, дешевле просто проложить дорогу, нет транспортной связи — пустить автобусы по наиболее востребованным маршрутам. Вместе с тем, нужно заглядывать вперед — будет ли интересен регион инвесторам, какой есть потенциал. Вспомните, еще несколько лет назад Островец был небольшим провинциальным городком. Сегодня, когда строится Белорусская атомная электростанция, это стремительно развивающийся город, куда едут со всей страны.

Чиновников в случае административно-территориальной реформы станет меньше. Во-первых, с развитием цифровых технологий часть административных процедур будет автоматизирована. Во-вторых, чиновники первого и второго звена не должны дублировать работу друг друга, как это часто происходит сегодня. В-третьих, если небольшие райцентры ликвидируются в пользу более крупных, соответственно, уйдут штаты администраций, на местах останутся только ключевые работники, отвечающие, прежде всего, за социальную сферу.

Важно — ученые предложили идею, не факт, что она будет принята именно в таком варианте. Каждый гражданин может отправить в Совет Республики, где сформирована рабочая группа, свои идеи и предложения.

Для реформы референдум не нужен

Административно-территориальную реформу могут провести и без референдума, отмечает бывший председатель Конституционного суда, профессор Григорий Василевич. В Конституции названы следующие административно-территориальные единицы Беларуси — области, районы, города и иные административно-территориальные единицы (ст. 9 Конституции), под «иными» могут быть и округа. Закон «Об административно-территориальном устройстве Республики Беларусь» отдает решение ключевых вопросов в сфере административно-территориального устройства президенту, который «образует, объединяет и упраздняет области, районы, районы в городах; устанавливает и изменяет границы областей, районов, города Минска, городов областного подчинения и др».

— Надо также иметь в виду статьи 92 и 118 Конституции, в которых идет речь о порядке формирования Совета Республики и избрании местных Советов, — говорит Григорий Василевич. — Могут быть варианты, вполне вписывающиеся в требования Конституции, когда реформа будет проведена и без референдума. Все зависит от того, что будет затронуто.

Что касается предложения упразднить существующие административно-территориальные единицы, профессор Василевич считает, что к вопросу нужно подходить взвешенно.

— Нужно дать больше самостоятельности местным органам управления и населению. Больше внимания должно быть уделено формированию экономической основы местного самоуправления. Увеличить количество чиновников не даст президент, его позиция здесь хорошо известна. Чтобы местные власти получили больше полномочий, вносить изменения в Конституцию не потребуется. Все можно решить в законе, усилив влияние представительных органов, избираемых гражданами. Речь может идти как о коллегиальных (советы), так и единоначальных представительных органах. Согласен по поводу разумности упразднения сельских и поселковых советов. Более авторитетной фигурой на местном уровне является председатель сельского Совета депутатов. Было бы правильно, чтобы руководители этого уровня избирались населением. Это усилило бы их авторитет. Кроме того, от территории сельсовета избираются депутаты в районный Совет. То есть интересы граждан будут также представлены и в коллегиальном органе — районном Совете депутатов. Но вопрос в полномочиях этих избираемых лиц. А то народ изберет, а полномочий недостаточно.

Регионам нужно дать больше денег и власти, иначе реформа бессмысленна

Эксперты в один голос говорят, что проведение новых границ ситуацию в регионах не изменит — нужно менять финансово-бюджетную политику, усиливать местное самоуправление и параллельно с этим либо когда изменения заработают менять области на округа.

Руководитель проекта «Кошт урада» экономист Владимир Ковалкин объясняет, что сегодня доходы местных бюджетов в среднем на треть зависят от перераспределения из республиканского бюджета.

— Как правило, 60−65% местных бюджетов формируется за счет местных источников, местных налогов, и 30−35% приходит в виде трансфертов из центрального бюджета. Это делается для того, чтобы выравнять экономический потенциал региона. Некоторые налоги зачисляются в местный бюджет, а некоторые зачисляются частично в местный, частично идут в центральный бюджет, несмотря на то, что платятся они в регионе. Таким образом, в Беларуси работает система по распределению денег более богатых регионов более бедным ради выравнивания человеческого потенциала, обеспечения единых стартовых условий для оказания госуслуг во всех регионах, чтобы даже в бедных регионах поддерживать социалку в виде детских садов, школ, поликлиник, больниц и т.д., выплачивать пенсии и пособия. Финансовая система является отражением системы принятия политических решений. Поскольку у нас система вертикали власти, то и финансовая система отвечает этим принципам. Необходима децентрализация, гораздо больше денег оставлять в регионах, не менее 90% должны оставаться в регионах за счет местных налогов и только 10% могли бы перераспределяться. Но, к сожалению, в действующей политической системе это невозможно, потому что решения по регионам принимаются в центре, деньги находятся там же, а местные органы власти, по сути, являются филиалами центральных органов власти. Децентрализация бюджета должна идти вместе с политической реформой.

— В первую очередь, нужно приблизить социальные услуги к людям, для этого следует расширить полномочия местной власти, — говорит председатель «Фонда имени Льва Сапеги», эксперт в области самоуправления Мирослав Кобаса. — Мало полномочий — мало денег. В 2018 году местные бюджеты составляли 46% средств консолидированного бюджета страны. Но посмотрите, как распределялись эти средства: областной уровень — 47% из средств местных бюджетов, базовый — 52%, а первичный — только 1%. Если мы переходим на двухуровневую систему (сейчас в Беларуси — трехуровневая. — Прим. TUT.BY), на базовом уровне — районы — должны решаться все ключевые местные вопросы, на уровне области или округа должны остаться вопросы только стратегического развития регионов. Нужно уйти, наконец, от ситуации, когда люди по любому вопросу пишут или в облисполком, или президенту, потому что на местах расписываются в беспомощности.

Филипп Гулый, председатель правления РСТИ:

— Европейские страны на западе и востоке континента используют этот принцип давно в силу разных причин. Историко-географическая основа в данном проекте весьма удобна для белорусского туризма. В первую очередь, для реальной консолидации ресурсов и кластерных систем естественным путем. И конечно реальный учет статистики для понимания процессов и принятия нужных решений на их основе. Ну а с точке зрения организации — нас это сделает более эффективными, как покалывает польский опыт наших коллег из PIT.