Президент Владимир Путин согласовал предложение вице-премьера Дмитрия Чернышенко передать право распоряжения федеральными землями под инвестиционные проекты в сфере туризма корпорации «Туризм.рф». Под эти изменения уже подготовлен и внесен в Госдуму законопроект. Редакция Profi.Travel собрала мнения экспертов турбизнеса по этому поводу.

Нормативная основа: от предложения до поручения и законопроекта

В перечень поручений президента предложение вице-премьера Дмитрия Чернышенко вошло со следующей формулировкой: «Правительству Российской Федерации в рамках совершенствования земельных и имущественных отношений в целях развития туризма:

а) обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих наделение акционерного общества „Корпорация Туризм.РФ“ в качестве агента Российской Федерации полномочиями по распоряжению земельными участками и объектами недвижимости, находящимися в федеральной собственности, для создания объектов туристской индустрии и обеспечивающей инфраструктуры, определив порядок осуществления таких полномочий;

б) рассмотреть вопрос о целесообразности внесения в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих возможность использования земель сельскохозяйственного назначения в туристических целях по согласованию с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти». Срок исполнения поручения — до 1 мая 2023 года.

Параллельно эта история получила развитие в виде подготовленного Минстроем законопроекта «О содействии развитию туристической инфраструктуры в Российской Федерации», который был опубликован на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в конце сентября текущего года. Этим документом вводится понятие единого института развития (ЕИР). Он наделяется статусом агента РФ, который от своего имени сможет совершать сделки с земельными участками и прочими объектами недвижимости, находящимися в федеральной собственности. При этом решение о включении их в оборот будет приниматься правительственной комиссией. Напрямую в проекте федерального закона корпорация «Туризм.РФ» не называется, но очевидно, что этот норматив готовился именно под нее. По словам источника Profi.Travel, по документу уже есть экспертная оценка и аналитика. «Пока там многие пункты сырые и недоработанные», — прокомментировал источник издания, не вдаваясь в детали.

Цели и обоснования: чем передача полномочий по распоряжению земель «Туризм.рф» поможет бизнесу?

Тем не менее, задача, которую пытаются решить власти таким способом, вполне понятна. «Главная цель в том, чтобы сократить период согласования использования земель для реализации инвестиционных проектов», — говорит бизнес-омбудсмен в сфере туризма и учредитель юридического агентства «Персона Грата» Георгий Мохов.

Как поясняют игроки туррынка, сейчас возникает множество вопросов по целому ряду территорий, которые могли бы быть использованы в сфере туризма. «Часто из-за отсутствия решения по земельному вопросу действительно достойные, приоритетные инвестиционные проекты по развитию туристской инфраструктуры зависают на . Поэтому необходимо сделать этот процесс быстрым и безбарьерным», — уверен вице-президент Федерации рестораторов и отельеров России, генеральный директор УК «Альянс Отель Менеджмент» Вадим Прасов.

Инициативу Минстроя и вице-премьера РФ поддерживают и в общественном объединении предпринимателей «Опора России». «За основу этой идеи был взят пример корпорации „Дом.рф“, которой передали аналогичные полномочия в сфере строительства. Сейчас корпорация „Туризм.рф“ даёт деньги под крупные инвестпроекты, но не может заниматься предподготовкой земельных участков, которые необходимо должным образом откадастрировать, решить вопросы, связанные с изменением режима пользования, сделать проект очистных сооружений, газификации, дорог и т.д. А это очень серьезные по времени и по капиталовложениям процедуры, которые затягивают строительство на 3-5 лет. Если эти функции будет на себя брать корпорация, инвестиционные проекты по развитию туристической инфраструктуры, которой катастрофически в России не хватает, смогут реализовываться и быстрее, и дешевле», — считает глава объединения предпринимателей «Опора России» Александр Калинин.

О каких землях идет речь?

Немного теоретической части, чтобы понимать, о чем идет речь. Земельный фонд в России распределяется по категориям в соответствии со следующими критериями: вид, форма собственности и целевое назначение. Земельным Кодексом РФ определяются 7 основных категорий земельного фонда. Наиболее многочисленные — земли лесного фонда (занимают примерно 64% от общей площади страны), далее идут земли сельскохозяйственного назначения (около 22,5%), земли запаса (4,8%), особо охраняемые земли (3,2%), земли для обеспечения обороны, космической деятельности, безопасности и иного специального назначения (2,8%), земли водного фонда (1,5%) и земли поселений (1,2%).

В то же время земля может находиться в муниципальной, частной и государственной собственности. Последняя, в свою очередь, делится на собственность субъектов РФ и федеральную, о которой и говорится в поручении президента. В государственной и муниципальной собственности находятся наибольшая доля земель нашей страны — 92,2% (1576,9 млн га), в собственности юридических лиц — 0,9% (15,9 млн га) и в собственности граждан — 6,9% (117 млн га). Причем, согласно исследованиям, доля приватизированных земель выше в южных и юго-западных районах страны (наиболее привлекательных с точки зрения туризма) и убывает по направлению на северо-восток.

Наибольший интерес для инвесторов, планирующих строительство туристических объектов на федеральных территориях, представляют сельскохозяйственные земли. И вопрос их перевода из одной категории в другую обсуждается профессиональным сообществом и представителями власти уже не один год. Действующее российское законодательство запрещает использовать земли сельхозназначения для строительства объектов, не связанных с сельхозпроизводством. Поэтому потребность в механизме, который помог бы, с одной стороны, добросовестным фермерам получить возможность расселить некоторое количество гостей и построить, к примеру, точки общепита на своей земле, с другой, дать возможность инвесторам перевести непригодные для сельского хозяйства земли под цели развития туристической инфраструктуры, назрел давно. Еще в январе 2021 года премьер-министр Михаил Мишустин сделал заявление о возможности использования земель сельхозназначения в целях туризма. Однако формулировка звучала достаточно расплывчато: «поставим вопрос и подумаем».

«Сейчас эта процедура настолько сложна и запутанна, что фактически является нерабочей», — считает заместитель руководителя Комитета по туризму «Опоры России», член рабочей группы по сельскому туризму при Госдуме и руководитель консалтинговой компании «Природный кодекс» Марина Ненарокова. По ее мнению, переживать за то, что туризм «отберет» у сельского хозяйства лакомые кусочки, не стоит: никто и не претендует на плодородные земли, в России есть масса неудобья — непригодных для сельхозобработки территорий. Во-вторых, большое количество давно построенных объектов туризма уже существуют на землях сельскохозяйственного назначения, сейчас этот бизнес находится в теневом секторе, и ему необходима «сельскохозяйственная амнистия».

О важности и актуальности решения вопроса с переводом земель из одной категории в другую говорит и Вадим Прасов: «На самостоятельное изменение назначения земель через администрации регионов у инвестора могут уйти годы и внушительные суммы денег. Соответственно, в разы возрастет себестоимость проекта. А может получиться так, что ему эту землю ещё и не переведут. При этом в реальности она может быть даже не пригодна для целей сельского хозяйства. В итоге участок просто будет стоять заросший бурьяном, когда на нем можно было бы построить отель или конгресс-центр, музей, аквапарк, развлекательный парк и т.д. Поэтому не вижу ничего плохого, чтобы наделить адекватную структуру (речь о корпорации „Туризм.рф“ — ред.) полномочиями по вовлечению земельных участков в оборот для развития туризма».

Опасения и предложения турбизнеса

При этом профессионалы турбизнеса видят в такой схеме не только положительные моменты, но и определенные риски, которые необходимо изначально проработать и учесть в будущих нормативных актах.

«У любого большого строительства, истории с развитием инфраструктуры должен быть хозяин, регулятор. Сейчас мы видим этого регулятора в лице корпорации „Туризм.рф“. Меня как предпринимателя и общественника, который с этим работает давно, тревожит то, что „Туризм.рф“ изначально был и остаётся структурой, нацеленной на крупный бизнес. Есть опасения, что малый и микро-бизнес и в случае с землей окажется за бортом», — комментирует Марина Ненарокова.

Другие игроки рынка также обращают внимание на высокий порог «входа» в проекты, которым помогает с инвестициями корпорация. «Как-то все забыли, что „Туризм.рф“ — это большие инвестиции не только в общую инфраструктуру, но и в очень много маленьких бизнесов вокруг этих якорных объектов, генерирующих основной туртрафик, которые также строятся на земле. Сколько усилий нужно приложить малому бизнесу, чтобы выполнить все требования, установленные корпорацией „Туризм.рф“? Сколько заплатить за консультантов? Сколько бумаг собрать? Если вы крупный девелопер, то сможете потянуть эти затраты, а если МСП, то уже вряд ли. Это похоже на принудительное поглощение рынка», — комментирует один из экспертов, пожелавший остаться неназванным.

С другой стороны, в туротрасли отмечают, что высокий порог «входа» становится своеобразным фильтром, отсеивающим нежизнеспособные, непроработанные проекты. «Отсечка по качеству инвесторов, проработки, привлечённых специалистов-экспертов в инвестпроекты необходимы корпорации. Для этого в „Туризм.рф“ создают определенные барьеры», — комментирует генеральный директор АНО Управляющая компания туркластерами Свердловской области Леонид Гункевич.

Но есть у игроков рынка и другие опасения. Например, будут ли учтены территориальные особенности, если земельным вопросом в регионах займутся специалисты из Москвы? Окажутся ли у представителей федеральной структуры нужные контакты, понимание, как устроен бизнес, как происходит взаимодействие с местными властями и т.д.? И не помешает ли в конечном итоге «сторонний взгляд» эффективному развитию территорий с точки зрения туризма?

Чтобы избежать этих негативных моментов, Леонид Гункевич предлагает создать представительство «Туризм.рф» в каждым регионе. По его мнению, прежде чем распоряжаться земельными участками, необходимо заняться вопросами грамотного мастер-планирования территорий и обязательно с вовлечением местных экспертов и профессиональных сообществ. «Подход, когда федералы без учета мнения региона поручают кому-то сделать мастер-план, вряд ли будет эффективным. У нас, например, особенный регион, никто здесь не любит давление. Оно вызывает противодействие. Может быть, в каких-то субъектах РФ это работает по-другому, может, там нет специалистов в сфере мастер-планирования, разработки концепций и территориального планирования, и они будут рады, если за них кто-то что-то сделает (и не важно устроит ли их результат). Галочку поставят и все. Но у нас на Урале, во-первых, есть профессиональные команды. Во-вторых, все проекты, которые мы реализуем, основаны на принципах соучаствующего проектирования», — добавляет эксперт.

Еще одна потенциально опасная тема в том, что наделение полномочиями по распоряжению федеральными землями одной структуры может привести к ее монопольному доминированию на рынке со всеми отсюда вытекающими негативными последствиями. «Не будет борьбы за ресурсы, нормального девелопмента, который развивается по правилам конкуренции. Инвесторам начнут говорить: делай тут, делай так, — рассуждает собеседник издания. — Мы видим процесс жесткой централизации и отбора полномочий у регионов. Хотя одновременно на федеральном уровне транслируется посыл: давайте дадим больше компетенций субъектам РФ. А в этом случае получается наоборот. Эта история могла бы быть со знаком плюс, если бы „Туризм.рф“ занималась созданием единого банка земельных участков, подготовленных под инвестиции. То есть начинать нужно не с передачи прав корпорации, а с аналитики, подготовки земельных участков, территориального планирования».

Впрочем, такую позицию разделяют не все. «С точки зрения эффективной реализации таких полномочий без их превышения риски есть всегда. Но пока корпорацию упрекнуть не в чем», — считает Георгий Мохов.

В целом собеседники издания надеются, что отрасль только выиграет от наделения «Туризм.рф» полномочиями агента по распоряжению федеральными землями с высоким турпотенциалом. Это поможет упростить выделение участков под строительство и сократить нулевой цикл реализации проектов. А перегибов удастся избежать. «Задача отрасли за ближайшие полгода — разработать критерии: какие земли можно переводить, какие нет, а не решать все на местном уровне по „понятиям“, пользуясь тем, что проверяющие органы закрывают на это глаза», — подытоживает Марина Ненарокова.

Фото: GeoJango Maps, unsplash